Budżet w Polsce Ludowej

Budżet w Polsce Ludowej, budżet typu socjalistycznego, uchwalany corocznie przez sejm. Ustawa ustalająca budżet nosi nazwę ustawy budżetowej. Obecny zakres i struktura dochodów i wydatków budżetu państwa jest wynikiem rozwoju budżetu polskiego. Dokonana w 1945 odbudowa gospodarki budżetowej w wyzwolonej Polsce oparta została na instytucjach i formach wykształconych w okresie międzywojennym. Okres prowizorycznej gospodarki budżetowej zakończony został z chwilą uchwalenia przez Krajową Radę Narodową pierwszego budżetu państwa na okres od 1 IV do 31 XII 1946. Budżet opierał się w tym okresie głównie na dochodach podatkowych i wpłatach monopolów skarbowych. Poważną rolę odgrywały podatki z gospodarki nieuspołecznionej. W wydatkach budżetowych przeważały wydatki o charakterze administracyjnym. W związku z odbudową kraju i rozwojem układu socjalistycznego budżet w coraz silniejszym stopniu opierał się na dochodach z gospodarki socjalistycznej i coraz więcej środków budżetowych kierowane było na finansowanie zadań gospodarczych i na cele socjalne. W 1949 wydatki na gospodarkę narodową i inwestycje osiągnęły 43%, a wydatki na cele socjalne — 30% wydatków budżetowych. Rozwojowi gospodarki narodowej i socjalistycznych form gospodarowania towarzyszył wzrost zakresu i znaczenia budżetu państwowego. W zakresie budżetu znalazły się w 1950 bezpośrednio lub pośrednio w zasadzie wszystkie działy układu socjalistycznego. Powiązanie jednak z budżetem przedsiębiorstw państwowych, samorządu terytorialnego i ubezpieczeń społecznych było luźne, wobec tego budżet nie miał dostatecznej mocy dyrektywnej w stosunku do wszystkich dziedzin gospodarki finansowej. W związku z nowymi zadaniami politycznymi i gospodarczymi, których wyrazem był plan 6-letni, nastąpiło rozszerzenie zakresu budżetu państwowego i dostosowanie do nowych zadań form gospodarowania środkami budżetowymi. Wprowadzona 111951 reforma budżetu polegała na budowie jednolitego systemu budżetowego, który objął swoim zakresem gospodarkę zniesionych związków samorządu terytorialnego oraz gospodarkę ubezpieczeń społecznych, na powiązaniu z budżetem i ustaleniu nadrzędności budżetu w stosunku do planów finansowych poszczególnych gałęzi gospodarki narodowej, na wydzieleniu — w obrębie jednolitego budżetu państwa — budżetów rad narodowych (budżetów terenowych) oraz na wprowadzeniu zmian w metodach planowania i wykonywania budżetu (powiązanie budżetu z planem gospodarczym, nowy system rachunkowości budżetowej, przejęcie obsługi kasowej budżetu przez Narodowy Bank Polski). Reforma znalazła wyraz w Konstytucji PRL z VII 1952, a następnie w dekrecie z 17 XII 1952 regulującym zasady uchwalania i wykonywania budżetu państwa. W latach następnych wystąpiły procesy decentralizacyjne. Wyrazem ich było m. in. przekazywanie radom narodowym przedsiębiorstw i urządzeń podległych ministerstwom oraz rozszerzanie uprawnień rad narodowych w zakresie planowania i wykonywania budżetu. Przekazane radom narodowym w 1957 zadania (w tym budownictwo mieszkaniowe) dały w rezultacie 20% zwiększenie budżetów terenowych; przekazane zaś dochody zwiększyły prawie 4-krotnie dochody własne rad narodowych. Procesy decentralizacji systemu zarządzania gospodarką narodową doprowadziły do zwiększenia uprawnień rad narodowych, a w 1957 do zmiany zasad sporządzania i uchwalania budżetów rad narodowych. Znalazły one wyraz w ustawie z 1 VII 1958 o prawie budżetowym, która kodyfikując zasady uchwalania i wykonywania budżetu wzmocniła rolę sejmu i rad narodowych, m. in. przez określenie terminu przedłożenia projektu budżetu, szczegółowości uchwalanego budżetu i uprawnień rządu i prezydiów rad narodowych w zakresie dokonywania zmian w uchwalonym budżecie; wprowadzono m. in. instytucję budżetowego prowizorium uchwalanego przez sejm w przypadku nieprzedłożenia przez rząd projektu budżetu na miesiąc przed początkiem roku budżetowego. Konstrukcja budżetu i ogólne zasady gospodarki budżetowej pozostają dotąd nie zmienione. Natomiast począwszy od 1958 zmniejsza się zakres budżetu w związku ze wzrostem roli zysku w finansowaniu rozwoju przedsiębiorstw, wzrostem udziału kredytu w finansowaniu inwestycji oraz rozwojem gospodarki funduszowej w działalności poprzednio finansowanej z budżetu (fundusze celowe). Udział budżetu w dochodach systemu finansowego państwa zmniejsza się z 87,6% w 1955 do 75,8% w 1960, 69,5% w 1965 i 58,9% w 1970. Wydatki funduszy celowych kształtowały się w 1968 na poziomie 13% wydatków budżetowych. Równolegle do tych zmian następowały uproszczenia w systemie planowania, wykorzystania budżetu i uelastycznienia gospodarki budżetowej (zwiększenie uprawnień resortów i jednostek budżetowych, system rezerw). Zmiany te znalazły wyraz w ustawie z 24 XI 1970 o prawie budżetowym, która skodyfikowała dwie ustawy z 1 VII 1958 o prawie budżetowym i o dochodach rad narodowych. Nowe prawo budżetowe wprowadziło zasadę uchwalania przez sejm i rady narodowe ogólnych sum dochodów i wydatków budżetu centralnego oraz ogólnych sum dochodów i wydatków funduszy celowych, ponadto zobowiązało rząd do przedkładania sejmowi objaśnień w zakresie gospodarki finansowej przedsiębiorstw i informacji o planie kredytowym. Podstawowe źródło dochodów stanowią dochody z gospodarki uspołecznionej, które sięgają 88°/o dochodów budżetowych (wszystkie wielkości dotyczą 1971); wpływają one do budżetu głównie w formie podatku obrotowego (115,6 mld zł) i różnic budżetowych (52,4 mld zł), a następnie w formie oprocentowania środków trwałych (29,7 mld zł) i wpłat z zysku przedsiębiorstw państwowych (105,5 mld zł) oraz podatku dochodowego od spółdzielczości (11,6 mld zł). Podatki i opłaty z gospodarki nieuspołecznionej stanowią około 3% dochodów budżetowych (10,1 mld zł), a więc mniej niż podatki i opłaty od ludności (26,2 mld zł), w których głównym dochodem jest podatek od wynagrodzeń (21,1 mld zł). Do 1966 budżet przejmował również w formie lokat PKO przyrost oszczędności ludności; od 1967 wolne środki PKO są lokowane w NBP. Pierwszym kierunkiem wydatków budżetowych jest — mimo wzrostu udziału zysku i kredytu w finansowaniu rozwoju przedsiębiorstw — finansowanie przedsiębiorstw i innych uspołecznionych jednostek gospodarczych; wydatki te (142,4 mld zł) przekraczają 36% wydatków budżetowych. Środki te są przeznaczone głównie na pokrycie różnic budżetowych, wynikających z układu cen (48,9 mld zł) i dotacji przedmiotowych (20,3 mld zł), na inwestycje (33,8 mld zł), a następnie na utrzymanie dróg kołowych i wodnych, urządzeń rolnych oraz na utrzymanie urządzeń gospodarki komunalnej. Porównanie dochodów z gospodarki uspołecznionej i wydatków na finansowanie przedsiębiorstw i innych jednostek gospodarki uspołecznionej wskazuje, że budżet jest zasilany głównie ze środków wygospodarowanych w przedsiębiorstwach przemysłowych. Drugim kierunkiem wydatkowania środków budżetowych są cele socjalno-kulturalne. Zalicza się do nich działalność w zakresie nauki, szkolnictwa, kultury, ochrony zdrowia, pomocy społecznej, kultury fizycznej i turystyki oraz ubezpieczeń społecznych. W szkolnictwie i ochronie zdrowia budżet jest podstawowym źródłem finansowania, natomiast w innych rodzajach działalności poważny udział w finansowaniu mają fundusze celowe oraz środki przedsiębiorstw (działalność socjalno-bytowa). Wydatki ma cele socjalne i kulturalne kształtują się obecnie na poziomie ponad 25% wydatków budżetowych; udział ten zmalał w 1968 w związku z wyłączeniem z budżetu finansowania emerytur i rent. Trzecim kierunkiem wydatków budżetowych jest obrona narodowa; wydatki na te cele kształtują się na poziomie ok. 9% wydatków budżetowych. Czwartą grupę wydatków stanowią wydatki na utrzymanie administracji i aparatu wymiaru sprawiedliwości; wydatki na te cele utrzymują się na poziomie 5% wydatków budżetowych. Budżet państwa obejmuje dochody i wydatki państwa, tj. dochody i wydatki naczelnych organów państwowych i podległych im jednostek (budżet centralny) oraz w sumach ogólnych (zbiorczo) dochody i wydatki rad narodowych (budżety terenowe). Budżety terenowe obejmują dochody i wydatki organizacji gospodarczych i instytucji podległych radom narodowym. W związku z trzystopniową organizacją rad narodowych istnieją trzy stopnie budżetów terenowych; 1. budżety województw, 2. budżety powiatów, 3. budżety gmin i miast nie wyłączonych z powiatu. Budżety województw i powiatów obejmują dochody i wydatki organizacji gospodarczych i instytucji podległych wojewódzkim lub powiatowym radom narodowym (budżety jednostkowe) oraz w sumach ogólnych (zbiorczo) dochody i wydatki rad narodowych niższych stopni. Budżety miast wyłączonych z województw (Warszawa, Łódź, Kraków, Poznań, Wrocław) są budżetami stopnia wojewódzkiego. Budżety miast wyłączonych iż powiatów są budżetami stopnia powiatowego. W miastach podzielonych na dzielnice, dzielnicowe rady narodowe uchwalają budżety dzielnic. Budżety terenowe obejmują zadania lokalne realizowane przez rady narodowe stosownie do zakresu działania rad narodowych określonego ustawą z 25 I 1958. Po przekazaniu radom narodowym wielu przedsiębiorstw i urządzeń podległych poprzednio ministerstwom, budżety rad narodowych ukształtowały się na poziomie powyżej % budżetu państwa (1971 — 28,6%); przed rozszerzeniem zakresu działania rad narodowych budżety terenowe stanowiły zaledwie 15% budżetu państwa. Wydatki budżetowe rad narodowych pokrywane są przede wszystkim dochodami własnymi rad; źródłem tych dochodów są wpłaty przedsiębiorstw podległych radom, opłaty za korzystanie z podległych radom narodowym urządzeń socjalnych i kulturalnych, tzw. podatki terenowe (podatek od nieruchomości, od lokali i in.), przekazane radom w 1957 podatki od .przedsiębiorstw terenowych, spółdzielczości i z gospodarki nieuspołecznionej. Dochody te nie pokrywają jednak w pełni wydatków budżetowych. Brakująca część środków uzupełniana jest udziałami rad narodowych w dochodach budżetu centralnego (głównie podatek obrotowy od przedsiębiorstw zarządzanych centralnie) oraz dotacjami celowymi i wyrównawczymi z budżetu centralnego; udziały i dotacje są więc środkami wyrównawczymi dla budżetów terenowych. Projekt budżetu państwa sporządza minister finansów na podstawie zgłoszeń ministerstw w zakresie budżetu centralnego oraz prezydiów wojewódzkich rad narodowych w zakresie budżetów terenowych. Projekt budżetu państwa Rada Ministrów przedstawia Sejmowi PRL. Sejm uchwala budżet państwa w formie ustawy. Uchwalając ustawę budżetową, sejm ustala budżet centralny, ogólne sumy dochodów i wydatków oraz środków wyrównawczych dla budżetów terenowych. Sejm uchwala corocznie budżet państwa łącznie z narodowym planem gospodarczym. Rady narodowe uchwalają budżety przed uchwaleniem budżetu państwa przez sejm, których podstawą są własne dochody i ustalone wstępnie dotacje wyrównawcze. Budżety rad narodowych uchwalane są kolejno począwszy od szczebla gromady. Wykonanie poszczególnych budżetów należy do organów wykonawczych i zarządzających, przy czym szczególna rola przypada w tym zakresie organom finansowym, tj. Ministerstwu Finansów i wydziałom finansowym prezydiów rad narodowych. Roczne sprawozdanie z wykonania budżetu państwa przedłożone przez Radę Ministrów zatwierdza sejm. Najwyższa Izba Kontroli przedstawia sejmowi uwagi do wykonania budżetu państwa i wniosek o absolutorium dla rządu. Rady narodowe zatwierdzają przedłożone przez prezydia sprawozdania z wykonania budżetów terenowych.